La normalización de las relaciones entre las dos naciones requerirá
una serie de acciones presidenciales. Aquí está la guía de cómo podría suceder…
cuando quiera.
Por Robert
Muse*
Hillary Clinton señaló
en una reciente entrevista que le gustaría ver a EEUU “avanzar hacia la
normalización de las relaciones” con Cuba. Esta notable declaración –de un
posible próximo presidente- llegó al final de una crítica a la actual
política de EEUU que insiste en reformas políticas y de otro tipo como
pre-condición para modificar las actuales sanciones impuestas por EEUU al país.
En la visión de Clinton, el embargo contra Cuba ha fortalecido a los
Castro porque pueden culpar de todo a esta política. Adoptando esta nueva
postura, se ha diferenciado de la política “cuidadosamente calibrada” de su
esposo en respuesta el desarrollo positivo (por el gobierno) en Cuba. En su
lugar ahora favorece una política unilateralista que incondicionalmente podría
normalizar las relaciones privando de este modo al gobierno de Cuba desde hace
mucho tiempo de las quejas de larga data con EEUU esto -según su punto de
vista- ha sido explotado para mantener el apoyo al pueblo cubano.
Sin embargo, al hablar de la normalización de relaciones con Cuba,
Clinton se centró exclusivamente en el embargo. Al hacerlo, ella parecía
confundir la ausencia de medidas punitivas impuestas a un país con relaciones
normales. Pero la normalización es más que eso.
Una metáfora que muestra las naciones-estados como vecinos que viven en
la misma comunidad puede ser útil para ilustrar lo que ven como la
normalización de las relaciones. Para empezar estas relaciones implican mucho
más que abstenerse de las hostilidades activas. También incluyen la ampliación
entre sí de los derechos, privilegios y atenciones que se derivan del principio
de que todos los residentes comparten por igual los beneficios de pertenecer a
un vecindario. Lo que habría que ver es ¿cómo sería en el caso de EEUU y Cuba?
Normalización: Cómo hacerlo
Para que EEUU tenga relaciones normales con Cuba, debe hacer dos cosas:
en primer lugar, eliminar las medidas punitivas impuestas a ese país; y en
segundo lugar, extender a Cuba los beneficios de las naciones que está en paz.
Un ejemplo de esto último es la concesión de igualdad de acceso a uno que otro
mercado. Esto significa ir más allá de levantar la actual prohibición
estadounidense de las importaciones cubanas y la prohibición sobre las
exportaciones estadounidenses a Cuba. Esto requerirá que EEUU permita a Cuba –
un miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC) – el mismo acceso al
mercado que se extiende a los productos de otros países miembros de la OMC.
(Como veremos en un momento, esto es mucho más simple de lo que parece.)
En primer lugar, es necesario remover cualquier idea errónea de que el
presidente no tiene autoridad para normalizar las relaciones con Cuba. La larga
y estrecha participación del Congreso en la política entre EEUU y Cuba fomentó
la creencia errónea de que la autoridad presidencial con respecto a Cuba había
sido precedida por el Congreso. Un ejemplo de hasta qué punto esta
creencia es errónea es que en 2006, cuando el entonces presidente Fidel Castro
transfirió la autoridad de Jefe de Estado a su hermano Raúl, el Departamento de
Estado de EEUU afirmó que era incapaz de responder a ese evento con cualquier
regulación en la política entre EEUU y Cuba.
Según un informe de Reuters de una conferencia de prensa del
Departamento de Estado, no “habría ningún cambio en la política hacia Cuba,
mientras Castro o su hermano Raúl se mantuvieran en el cargo, porque las leyes
estadounidenses restringen las relaciones de EEUU con el gobierno comunista.”
De acuerdo con un funcionario del Departamento de Estado citado en el informe,
“esta es una de nuestras políticas más estricta. Nuestras manos están atadas
por las leyes.”
Eso es simplemente incorrecto. El actual o el futuro ocupante de la Casa
Blanca tiene la autoridad para normalizar las relaciones con Cuba. Estos son
algunos de los pasos.
1. Poner fin a las medidas punitivas aplicadas a Cuba
El primer paso en la normalización de las relaciones con Cuba es dejar
de castigar al país. Hay un conjunto de medidas punitivas que afectan a la
mayoría de los cubanos y que sirven como puntos de reunión en contra de EEUU.
Ellos son:
La aplicación extraterritorial del embargo para interrumpir el
comercio de Cuba con terceros países.
Este aspecto del embargo implica cosas tales como la insistencia de EEUU
en la regulación de las exportaciones de artículos de terceros países a Cuba
que contienen pequeñas cantidades de componentes de origen estadounidense. Por
ejemplo, Cuba no podría comprar aviones civiles de la compañía europea Airbus
SAS porque algo de tecnología de origen estadounidense se incorpora a los
aviones de la compañía. Tampoco, por la misma razón, podría Cuba, sin grandes
dificultades, buscar y arrendar una plataforma de exploración petrolera para
perforar en sus aguas territoriales. Además, EEUU se apodera de los fondos e
impone enormes sanciones a las transacciones legítimas entre Cuba y terceros
países que utilizan las transferencias en dólares estadounidenses procesados a
través de las instituciones financieras. Más recientemente, como parte de un
acuerdo de casi 9 mil millones de dólares, EEUU extrajo un acuerdo con el banco
francés BNP Paribas, que le obliga a cancelar todas las transacciones que
involucran a Cuba y prohibe nuevos negocios en cualquier moneda (por ejemplo
euros) con ese país. Los cubanos son conscientes de todo esto y creen que este
tipo de aplicaciones de medidas extraterritoriales del embargo de EEUU
sólo hacen su vida más difícil.
La inclusión de Cuba en la lista de naciones patrocinadoras del
terrorismo del Departamento de Estado.
Más de una docena de años atrás, el ex Asesor Especial del presidente
Bill Clinton sobre Cuba, Richard Nuccio, dijo: “Francamente, yo no conozco a
nadie dentro o fuera del gobierno que cree en privado que Cuba pertenece a la
lista de terroristas. Las personas que lo defienden saben que es un cálculo
político. Mantiene una cierta parte de los votantes en la Florida feliz, y no
cuesta nada”.
Sin embargo los cubanos pueden ver a su gobierno, encuentran la
designación de su país como partidario del terrorismo falsa, difamatoria y
deshonesta.
La Ley de Ajuste Cubano de 1966
da al Fiscal General de EEUU la facultad de conceder la residencia
permanente a cualquier ciudadano cubano que pone un pie en suelo
estadounidense.
Mientras que algunos cubanos dan la bienvenida a esta única
dispensación, muchos más la ven como una anomalía política de EEUU que lleva a
los familiares y vecinos a arriesgarse a morir en balsas en el intento de
llegar a la Florida.
El encarcelamiento a largo plazo de tres oficiales de inteligencia
cubanos en cárceles de EEUU.
Como la mayoría de los cubanos lo ven, estos hombres han estado en
la cárcel por el delito de intentar obtener información sobre grupos en EEUU
que estaban conspirando para poner bombas en hoteles en Cuba para atemorizar a
los turistas extranjeros. Mientras que los agentes cubanos no estaban libres
de culpa (violaron la Ley de Registro de Agentes Extranjeros de EEUU y no
todas las organizaciones de exiliados cubanos eran su objetivo), su
encarcelamiento continuo es visto por los cubanos como excesivo. Ahora han
estado más de 16 años en las cárceles de máxima seguridad, con gran parte de
ese tiempo en régimen de aislamiento.
La continua ocupación de territorio nacional en la Bahía de
Guantánamo en Cuba sin el consentimiento del pueblo cubano.
Los patriotas cubanos ven la retención de prisioneros como un ejercicio
de poder de EEUU que viola los términos de un tratado que permite el uso
de la Bahía de Guantánamo para “carboneras o estaciones navales sólo, y para
ningún otro propósito.”
2. Normalización de las relaciones
La autoridad del presidente de EEUU a derogar o modificar el
embargo comercial a Cuba es esencialmente sin restricciones.
El embargo prohíbe a los ciudadanos estadounidenses y a las compañías de
“participar en transacciones” con el gobierno de Cuba y con entidades cubanas.
El estatuto que autoriza el embargo es el de Comercio con el Enemigo, que
otorga al presidente, en los términos más amplios, la autoridad para instituir
y mantener las sanciones económicas sobre países considerados hostiles a los
EEUU. Esta autoridad ha sido delegada a la Oficina de Control de Activos
Extranjeros (OFAC, por sus siglas en inglés) del Departamento del Tesoro. En la
práctica, el embargo es un conjunto de disposiciones promulgadas
individualmente a través de la OFAC y de la autoridad ejecutiva. En conjunto,
esas reglas y órdenes ejecutivas se establecen en el Reglamento de Control de
Activos Cubanos (CACR, por sus siglas en inglés).
El poder de la rama ejecutiva para ampliar, revisar y modificar las
disposiciones del embargo del CACR es irrestricto.
Las primeras palabras de la primera sección del CACR son: “todas las
[...] transacciones están prohibidas salvo que esté específicamente autorizado
por el Secretario de Hacienda [...] por medio de reglamentos, resoluciones,
instrucciones, licencias o de otra manera [...] “[énfasis añadido].
Dando a la OFAC la expresa facultad para modificar el embargo a
través de la creación de nuevas normas (ya sea por la reglamentación o la
creación de nuevas excepciones por lo general con licencia para el embargo), la
prohibición de la importación de productos de origen cubano, por ejemplo,
podrán ser revocadas en una de estas dos maneras: (1) la eliminación de la
actual disposición prohibiendo las del CACR través de la reglamentación
de la OFAC; o (2) la promulgación de una licencia general que autoriza esas
importaciones.
Del mismo modo, el presidente posee la autoridad ejecutiva para revocar las
restricciones a las exportaciones de EEUU a Cuba. El presidente John F. Kennedy prohibió esas
exportaciones mediante la emisión de la Proclama Presidencial 3447. El
presidente Barack Obama o un sucesor es tan libre de rescindir la proclamación
que hizo Kennedy. Y una vez que Cuba se retire de la lista de naciones que
patrocinan el terrorismo del Departamento de Estado, el requisito legal de que
las exportaciones de los EEUU deben estar autorizadas por el Departamento del
Comercio ya no se aplicará. (Véase más adelante una explicación de cómo Cuba
puede ser removido de la lista.)
De ello se deduce que si el presidente tiene la autoridad para abolir un
total de restricciones a las exportaciones de EEUU a Cuba, tiene el poder de
eliminar tales medidas extraterritoriales punitivas como la que prohíbe las
exportaciones procedentes de terceros países a Cuba de los productos fabricados
en el extranjero que contienen un 10 por ciento o más de materiales de origen
estadounidense.
La eliminación de Cuba de la lista del Departamento de Estado de
naciones que patrocinan el terrorismo requiere nada más que un informe del
Presidente al Congreso.
La eliminación de Cuba de la lista se puede lograr fácilmente, en una u
otra forma. La primera opción es que el Presidente presente un informe al
Congreso que certifique que (1) se ha producido un cambio fundamental en el
liderazgo y las políticas del gobierno cubano; (2) el gobierno no está apoyando
los actos de terrorismo internacional; y (3) el gobierno ha dado garantías de
que no va a apoyar los actos de terrorismo internacional en el futuro. La segunda
opción es la de presentar un informe al menos 45 días antes de la retirada del
país de la lista que certifique que (1) el gobierno no ha proporcionado ningún
tipo de apoyo para el terrorismo internacional durante el período de seis
meses; y (2) el gobierno ha dado garantías de que no va a apoyar los actos de
terrorismo internacional en el futuro.
Las certificaciones se pueden ser dadas fácilmente porque Cuba ha
cumplido con ambos criterios. El presidente de Cuba en aquel momento (1982) ya
no están en el poder, y Cuba ya no apoya a los movimientos guerrilleros de
izquierda, la política que consiguió que apareciera en el primer lugar de
la lista. Cuba ciertamente no ha proporcionado apoyo al terrorismo
internacional en los últimos seis meses, y el gobierno cubano ha proporcionado
las garantías necesarias de que no va a proporcionar este tipo de apoyo en el
futuro. Por ejemplo, en abril de 2013, Josefina Vidal, directora de la División
de Asuntos de América del Norte en el Ministerio de Relaciones Exterioresde
Cuba, entregó una nota del gobierno del país a la Sección de Intereses de EEUU
en La Habana, diciendo que Cuba “rechaza y condena inequívocamente todos los
actos de terrorismo, en cualquier lugar, en cualquier circunstancia, y con
cualquier motivación”.
El estatus privilegiado dado a los ciudadanos cubanos bajo la Ley
de Ajuste Cubano de 1966 puede ser rescindido en cualquier momento por el
Presidente.
La Ley dice que “cualquier ciudadano cubano [...] que ha estado
físicamente presente en los EEUU durante al menos un año, puede ser ajustado
por el Fiscal General, en su discreción, [.. .] a la de un extranjero
legalmente admitido para residencia permanente “. Todo lo que necesita para
poner fin a la actual política es una directiva del Presidente al Fiscal General
que le ordene cesar la concesión de la residencia permanente a los cubanos que
ingresan a los EEUU sin visado.
Un presidente puede ejercer sus facultades de indulto establecidas en el
Artículo II, Sección 2 de la Constitución de EEUU para poner fin al
encarcelamiento de los tres restantes oficiales de inteligencia cubanos.
La conmutación de penas (reduciéndolos a tiempo cumplido) es inherente
en el poder de perdón del Presidente. En el caso de los tres miembros restantes
del original “Cinco Cubanos” que todavía permanecen en la cárcel, una
conmutación de su pena podría, en esta fecha, significar que han cumplido 16
años de prisión. Una ventaja adicional, además de abordar el sentido de la
injusticia del pueblo cubano, es que una conmutación podría ayudar a facilitar
la liberación del contratista de la USAID Alan Gross, quien está encarcelado en
Cuba y todavía no está a un tercio del camino de una pena de 15 años.
Y sí, el Presidente también puede resolver las reclamaciones de
Cuba sobre la continua presencia de EEUU en la Bahía de Guantánamo.
El derecho de EEUU para establecer y ocupar una base naval en la Bahía
de Guantánamo se remonta a 1901, con modificaciones en 1903 y 1934. En este
último año, EEUU y Cuba firmaron un tratado que estipula que:
“En tanto que los Estados Unidos de América no podrá abandonar la
estación naval en Guantánamo o que los dos gobiernos no se pongan de acuerdo
para la modificación de sus límites actuales, la estación seguirá teniendo la
extensión territorial que ahora tiene [...] “.
La Constitución de EEUU otorga al Presidente la facultad de realizar
tratados en nombre de EEUU, pero no dice nada sobre el poder de suspender los
tratados. Ese poder, sin embargo, se llevó a cabo por el presidente. El
Artículo II, Sección 1, provee al presidente el “poder ejecutivo” de
EEUU. Ese poder encuentra su principal aplicación en la ejecución de las
leyes en la nación. En virtud del artículo VI de la Constitución, los tratados
se consideran leyes de los EEUU. En caso de que el presidente decida, en lo
establecido en el tratado de 1934, a “abandonar” Guantánamo, la ejecución de
esa prerrogativa del tratado sería, al mismo tiempo, dar por terminado el
tratado mismo. EL precedente legal apoya la conclusión de que el Congreso sería
impotente para revertir dicha acción. En EEUU v Curtiss-Wright Export Corp.
(1936), la Corte Suprema dijo:
“Es importante tener en cuenta que estamos tratando aquí [con ...] un
poder muy delicado, plenario y exclusivo del Presidente como el único órgano
del gobierno federal en el campo de las relaciones internacionales – un poder
que no requiere, como base para su ejercicio una ley del Congreso [...]
“[énfasis añadido].
Confiando en esa autoridad, el entonces presidente Jimmy Carter fue
capaz en 1980 de suspender el tratado de defensa mutua con Taiwán como
consecuencia del reconocimiento del gobierno chino en Beijing. Del mismo
modo, el presidente George W. Bush en el año 2001 dio aviso a Rusia y se retiró
del Tratado de Misiles Antibalísticos (ABM, por sus siglas en inglés)
ratificado por el Senado en 1972.
3. Dirigirse hacia la completa normalización de las
relaciones
Comercio
Cuba y EEUU son miembros fundadores de la Organización Mundial del
Comercio (OMC). Cuando se estableció la OMC en 1995, tanto EEUU como Cuba
aceptaron el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por
sus siglas en inglés) como vinculante para todos los miembros. El artículo I del
Acuerdo prohíbe a los signatarios discriminar entre las naciones signatarias la
extensión de los beneficios comerciales. Por ejemplo, si una nación otorga una
reducción del tipo arancelario sobre un producto a otra nación, debe extender
esa tasa a todos los miembros de la OMC. Esto significa que tanto EEUU como
Cuba deben ampliar el tratado de Nación Más Favorecida (NMF) a otros miembros
exportadores de productos, como resultado los productos cubanos se les debe
permitir ampliarse a EEUU en términos tan favorables como a los otros
miembros de la OMC.
Sin embargo, en 1962, EEUU invocó el artículo XXI del GATT de exención
cuando Kennedy emitió la Proclama de 3447 (mencionada anteriormente) para
establecer el embargo actual en Cuba. En virtud de este artículo, cualquier
nación puede optar por salir de las obligaciones establecidas en el
GATT bajo el reclamo de la ”necesaria protección de sus
intereses esenciales de seguridad.” Todo lo que tendrá la condición de NMF
aplicada a los productos de origen cubanos como una rescisión presidencial de
la invocación del artículo XXI de EEUU.
Protecciones de la Propiedad Intelectual
Actualmente, la protección de la propiedad intelectual entre EEUU y Cuba
está cubierta por un acuerdo de 85 años, la Convención General Interamericana
de Protección Comercial y de Marcas. Una serie de acontecimientos en materia de
propiedad intelectual (cybernames, etc.) se han producido esos años. Uno de los
primeros pasos más útiles en la restauración de relaciones normales con Cuba sería
la negociación de un nuevo acuerdo que recíprocamente proteja la propiedad
intelectual de los nacionales de cada país.
Cooperación Ambiental
EEUU y Cuba comparten el Caribe. Como un elemento de la normalización de
las relaciones, tiene sentido que los dos países entren en acuerdos que
garanticen la cooperación recíproca para proteger las aguas del Caribe y los
frágiles entornos de sus islas.
Conclusión
Algunos aspectos de la normalización de las relaciones – aunque muy
pocos – exigen al Congreso actuar. Por ejemplo, cualquier embajador que el
Presidente de EEUU nombre para Cuba requeriría la confirmación por parte del
Senado de EEUU. La representación actual de los jefes al frente de las
Secciones de Intereses degrada las relaciones bilaterales. EEUU mantiene
relaciones diplomáticas con Rusia, Nicaragua, Venezuela y otros países,
mientras que no tiene simpatía por los gobiernos de esas naciones. Se puede
hacer lo mismo con Cuba. Otra área en la que el Congreso iba a jugar un papel
es en la promulgación de medidas de protección de inversión para los inversores
de EEUU en Cuba. El Congreso tiene un papel en esto porque tales protecciones
son garantizadas más a menudo por los tratados bilaterales de inversión que
requieren la ratificación del Senado. Pero una vez más, el papel del Congreso
en el proceso de normalización es pequeño.
Está claro que un Presidente, utilizando la autoridad inherente de la
oficina, puede dirigir a EEUU hacia allí. Cuando llegue el momento, sigue
habiendo una serie de pasos que EEUU – y Cuba – deben tomar para establecer
verdaderamente las relaciones entre los dos enemigos de la Guerra Fría que van
más allá del sólo hecho del levantamiento del embargo. Sin embargo, algunos de
los elementos más punitivos del embargo podrían convertirse en herramientas de
creatividad, la diplomacia centrada por acciones ejecutivas. La pregunta es
cuándo, no cómo.
*Robert Muse es
abogado y tiene su bufete en Washington.
